由于多頭管理，中國的食品藥品安全監(jiān)管體系存在頗多漏洞，國務(wù)院正試圖通過新一輪“大部制”改革將這一體系理順。

　　2月23日，中共中央政治局召開會議，討論了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案（草案）》（下稱“草案”），確定將其作為十八屆二中全會的議題之一。

　　有知情人士向《財經(jīng)日報》記者透露，食藥監(jiān)行政職能整合和加強社會管理將成為此次機構(gòu)改革的兩大重點。

　　2008年的上一輪大部制改革成立了人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、交通運輸部和環(huán)境保護部等5個大部，被視作精簡政府機構(gòu)的一次重要努力。

　　近年來，中央決策層和學(xué)界對于部分域運行不暢，尤其對于食品藥品安全管理和社會管理方面職能混亂和缺位等問題尤為關(guān)注。

　　有媒體亦報道稱，此番國家海洋局也將擴權(quán)，鐵道部與交通運輸部有望整合。而“大金融”、“大文化”、“大能源”等大部制改革內(nèi)容并未成為草案重點。

　　食藥監(jiān)管一體化

　　據(jù)知情人士稱，草案中的更大亮點是醞釀打造食品藥品監(jiān)管“大部”——將國務(wù)院食品安全委員會辦公室與現(xiàn)由衛(wèi)生部管理的國家食品藥品監(jiān)督管理局（下稱“國家食藥監(jiān)局”）合并，并吸納散落在農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、商務(wù)、衛(wèi)生等部門的食品藥品安全監(jiān)管職能，成立正部級的國家食品藥品安全監(jiān)督管理總局。

　　有研究食品安全監(jiān)管的學(xué)者認(rèn)為，食品生產(chǎn)經(jīng)營根據(jù)其屬性而言，是一個全周期的完整鏈條，但是由于種種歷史原因，在我國，食品安全的監(jiān)管被人為地劃分了段落，農(nóng)產(chǎn)品是一段，生產(chǎn)是一段，經(jīng)營是一段，之后餐飲消費又是一段，各種職能散落在多個部門。如此形成了多頭管理和分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的體制。這種體制的現(xiàn)實與食品安全的自然屬性相沖突。

　　基于這些原因，中央決策層決心對食品藥品安全監(jiān)管的職能和機構(gòu)予以整合。

　　另有專家表示，在過去一段時間內(nèi)，因為食品藥品管理體制的混亂，“我們吃了很多虧”。 比如2008年的三鹿奶粉事件，即是一個非常典型的部門之間相互推諉的食品安全事件。

　　隨著《食品安全法》的通過，2009年，國務(wù)院專門成立了食品安全委員會（下稱“食安委”）。2010年，食安委又下設(shè)了正部級的食安辦。

　　上述學(xué)者說，按照更初的模式設(shè)定，食安委和食安辦是綜合協(xié)調(diào)、督促檢查、重大事故查處的綜合職能機構(gòu)，但這一機構(gòu)在各地政府相繼建立后，之前行政部門之間相互推諉扯皮的事情都交給了食安辦，一個綜合協(xié)調(diào)的部門被異化為所有事情親力親為包打天下的部門，食安辦在實踐中產(chǎn)生了許多問題。

　　而食安辦的更大弊端還在于下屬機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一——有的設(shè)在工商，有的設(shè)在食藥監(jiān)局，有的設(shè)在衛(wèi)生部門，有的甚至設(shè)在經(jīng)貿(mào)委，沒有統(tǒng)一的模式，導(dǎo)致各地行政部門配合低效。

　　在這種背景下，成立國家食品藥品安全管理總局的理念被逐漸認(rèn)可。

　　這次改革一旦落地，“也只是完成了中央層面的改革，要落實到省級和地市級乃至縣一級的話，時間還會比較長，根據(jù)以往的經(jīng)驗，從中央到地方全部改完，至少需要一兩年的時間”。

　　地方試驗有空間

　　根據(jù)我國食品安全法和藥品管理法規(guī)定，食品和藥品的安全管理實行的是地方政府負(fù)總責(zé)的原則，意即實行地方分級管理的屬地原則。在這種模式下，地方政府在接下來的機構(gòu)改革中發(fā)揮創(chuàng)造性改革的空間很大，不一定完全根據(jù)中央的模式一刀切，但是總的思路還是要進行部門和職能的整合。

　　有學(xué)者認(rèn)為，地方政府負(fù)總責(zé)的要求，從理論上說可以實行省以下垂直管理，也可以實行省以下屬地管理�！案�理想的方式是省以下能夠?qū)嵭写怪惫芾�，但除非修法，絕對不可能實行中央垂直管理�！�

　　事實上，在監(jiān)管體系整合方面，一些地方已經(jīng)走在了中央的前面。例如陜西渭南則將農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、畜牧、水產(chǎn)甚至林業(yè)、環(huán)保和城管等部門所有有關(guān)食品安全的職能整合在一起。深圳設(shè)立的市場監(jiān)督管理局，則將工商、質(zhì)監(jiān)、知識產(chǎn)權(quán)監(jiān)管職能統(tǒng)一在一個機構(gòu)下，并下設(shè)一個二級局負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管。

　　如果借鑒上述地方的經(jīng)驗，除食品藥品安全監(jiān)管之外，工商、質(zhì)監(jiān)、知識產(chǎn)權(quán)等市場秩序方面的監(jiān)管職能亦可整合。不過，國家質(zhì)監(jiān)部門的一名工作人員對本報表示，雖然參照深圳模式構(gòu)建大監(jiān)管的思路也得到了熱烈討論，但目前尚未看到高層就此作出指示。

　　民政部社會管理擴權(quán)

　　按照主流理念，現(xiàn)代政府主要從宏觀層面承擔(dān)四大職能，即經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。對于中國而言，社會管理和公共服務(wù)兩部分與民生更直接相關(guān)的域，管理經(jīng)驗并不是很豐富。

　　其中，“社會管理”到底中央是哪個部門在管？十八大報告的表述是“黨委導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會協(xié)同，公共參與和法治保障”，這21個字實際上明確了我國整個的社會管理體制。

　　在本輪改革中，民政部門如何承擔(dān)這方面的職權(quán)？學(xué)界推測，一個總的思路是民政部門要把社會管理做大做強做深做實，但具體機構(gòu)會怎么安排，還需要進一步討論，其變數(shù)可能會比食藥安全監(jiān)管體系的變數(shù)更多。

　　除了民政部門擴權(quán)外，亦有專家認(rèn)為，中國認(rèn)監(jiān)委和國家標(biāo)準(zhǔn)委可能整合組建國家認(rèn)證和標(biāo)準(zhǔn)化管理局，商標(biāo)局和商標(biāo)評審委劃入國家知識產(chǎn)權(quán)署。

　　關(guān)于本輪政府機構(gòu)改革的基調(diào)，國家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為，本輪改革不會像2008年大部制改革那樣進行大規(guī)模、大面積的改革，而主要是進行微調(diào)和深化，要達到放權(quán)、分權(quán)以及權(quán)力轉(zhuǎn)移的目的，從而使各級政府尤其中央政府各個機構(gòu)的職能、權(quán)力邊界劃分更為清晰，行政效率更高。這也符合十八大報告中“穩(wěn)步推進大部門制改革”的總體原則。

　　附表 中國食品安全監(jiān)管體系變遷

　　資料來源：本報整理

　　1964年 國務(wù)院頒布《食品衛(wèi)生管理試行條例》，牽涉5部門

　　1979年 國務(wù)院頒發(fā)《食品衛(wèi)生管理條例》，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、水產(chǎn)、糧食、商業(yè)、供銷、輕工、外貿(mào)等部門

　　1982年 《食品衛(wèi)生法（試行）》規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主管部門負(fù)責(zé)本系統(tǒng)食品衛(wèi)生工作。其他負(fù)責(zé)部門包括：工商、食衛(wèi)監(jiān)督機構(gòu)、農(nóng)牧漁業(yè)部門、國境食衛(wèi)監(jiān)督檢驗機構(gòu)、國家進出口商品檢驗部門、衛(wèi)生防疫站及食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所等。

　　1995年 《食品衛(wèi)生法》明確國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理，各級政府食品生產(chǎn)經(jīng)營管理部門、地方衛(wèi)生行政部門、工商部門和出入境檢驗部門分頭負(fù)責(zé).